一、修订《溆浦县烟草制品零售点合理布局规定》的背景和理由

2019年，国务院总理李克强在推进深化“放管服”改革、优化营商环境工作中强调要“放出活力、管出公平、服出便利”。国家烟草专卖局也明确提出在烟草专卖零售许可管理中要“坚持行政许可原则，严格依法行政、依法审批，认真落实合理布局规定，保持零售户数量稳定，防止零售户无序过快增长”。湖南省局也提出要深入分析零售市场状况，充分结合辖区实际，按照合法、合规、合理、合情的原则修订现行合理布局规定。为贯彻落实国务院、国家局和省局的新标准、新要求，充分发挥合理布局的规划作用，调节区域分布，满足市场需求，保证烟草零售户总体数量稳定，总体达到全省烟草制品零售点基本满足社会需要、零售户规范经营、市场秩序良好的目标。亟需我局在深化“放管服”改革中有新作为、新举措，通过进一步深化许可改革更好地规范卷烟市场秩序和推进控烟履约，切实打造公平有序市场环境。

从当前卷烟市场许可证的运行情况来看，随着近年来溆浦县经济社会飞速发展，城镇化水平的不断提高以及交通便利性的持续提升，城镇人口总量以较快的速度逐年递增，商业区、住宅小区、居民聚集区不断涌现，卷烟经营盈利水平呈现较快增长，全县烟草专卖零售许可证数量激增，当前全县烟草专卖零售许可证持有量3302户，较2019年12月30日原《规定》实施前的2364户，增加了938户，增幅39.68%，而本县户籍人口2019年末94.8万人，较2018年末 94.46万人增幅为0.36%，两者增加比例对比之下明显失衡。原《规定》中许可证合理布局条件的改变，带来了许可证的过快增长，卷烟市场涌入一批经营能力有限的从业者，导致了卷烟零售户平均经营能力大幅下降，经营业态从商超、便利店、食杂店为主，变成其他类业态大幅增加，这部分从业者经营能力有限、没有固定的客户群体、经营场所条件差，部分从业者将购进的卷烟货源直接转手倒卖，严重扰乱了卷烟市场流通秩序，极易形成无序、恶性竞争，也不利于卷烟货源这一有限资源的合理分配，影响了烟草零售行业的高质量发展。

从全国各省市合理布局规划实施和修订情况来看，重庆、广西、陕西、江苏、四川、贵州等省及省内娄底市、长沙市、益阳市、怀化市等地烟草专卖局根据新形势、新要求都修订了原合理布局管理规定。从这些修订并实施的合理布局规定来看，其修订主要导向和目的都是更好地推进控烟履约和规范卷烟市场秩序，保持零售户数量稳定，切实维护卷烟消费者合法利益，推进卷烟零售市场有序竞争。

因此，我局认为有必要重新修订《溆浦县烟草制品零售点合理布局规定》，通过行政许可资源科学配置促进行业的高质量发展。

二、《规定》制定及修订的依据

我局根据“依法依规、放管结合、公正公开、方便消费、合理配置”的原则，结合人口状况、地理交通条件、经济发展水平、消费能力、城建规划和现有零售点等因素制定本规定。主要法律依据有《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》等法律法规规章。在制定时，我局严格按法律、法规及部门规章进行，上位法有明确具体规定的，均采用上位法的规定。

三、本次修订《规定》的特点

本次制订的《溆浦县烟草制品零售点合理布局规定》与原《规定》相比具有如下特点：

（一）更加关注人民健康和控烟履约工作。本次修订的主要导向之一是通过优化烟草制品零售点的布局，合理控制许可证的过快增长，更好地推进控烟履约和规范卷烟市场秩序。如《规定》中规定了六类情形为不予设置零售点区域，其中专业商业办公用楼、党政机关内部、医疗机构内部等首次被纳入到不予设置零售点区域，体现了烟草行业在建设“健康中国”上的主动作为。

（二）更加体现科学合理优化布局。本《规定》明确，一般区域零售点间隔距离保持在30米以上。在使用距离控制模式的同时，对部分区域和特定区域零售点采用区域总量控制模式以及距离与总量综合控制模式。通过多种控制模式的综合运用，科学合理的优化辖区内零售点布局，逐步减少烟草制品零售点数量。

（三）更加精细化、增强实际操作性。本《规定》中对幼儿园、中小学校周边不予办证做了详细说明，举例说明了周边不予办证的各种学校类型，易于社会公众和申请人理解。同时对限制零售点设置区域进行了精细化分类，根据实际情况设定城镇、农村、住宅小区限制零售点设置区域的具体规定，切实增强了实际操作性。

（四）更有利于促进烟草零售行业高质量发展。本《规定》明确有以下三种情形的不受零售点间隔距离和数量限制，按照“一店一证”设置零售点：因客观情形变化产生的学校周边持证零售户，主动歇业后6个月内换址重新申领许可证；规模较大(连锁门店总数在30家以上)的品牌连锁便利店，包括自营和加盟两种形式；营业面积在100平方米以上的超市、烟酒商店、便利店、食杂店。对上述情形予以放宽办证条件，体现了烟草行业基于市场实际情况的综合考虑，有利于卷烟市场整体质量提升，促进烟草零售行业高质量发展。

（五）更加彰显人文关怀、突出和谐发展。为真正把党和国家对社会弱势群体和优抚对象的关怀传导到位。本《规定》明确界定了放宽办证条件的具体情形，切实帮扶社会弱势群体和优抚对象，为他们参与卷烟零售业务提供更多机会，展现烟草行业勇于承担社会责任、自觉履行社会义务的社会责任意识。

四、《溆浦县烟草制品零售点合理布局规定》的适用范围、适用对象、适用时间

本规定适用于溆浦县行政区域范围内烟草制品零售点的设定和布局。本规定所指烟草制品零售点是指依法取得烟草专卖零售许可证从事烟草制品经营的公民、法人及其他组织开展烟草制品零售经营活动的场所。公民、法人或者其他组织从事烟草制品零售业务的，应当依法向烟草专卖局申请领取烟草专卖零售许可证，本规定自公布之日起三十日后施行。

五、拟规定的制度、管理措施及其依据、可行性

（一）关于“间隔距离”的说明

本规定中一般区域零售点间隔距离保持30米以上。根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十六条：制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理数量范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。结合目前本市卷烟市场零售店平均间隔距离，并参考长沙、娄底、广西、重庆、怀化市等地烟草专卖局关于“间隔距离”的规定，最终决定将间隔距离设置为30米。

（二）关于不予设置零售点情形的说明

1.幼儿园、中小学校校内及进出通道口向外延伸50米范围以内。《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条：学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。

新规定首次将幼儿园纳入不予设置零售店范围，结合目前本市幼儿园、小学、中学的地理位置和数量的实际情况，既要保护未成年人利益，又要顾及卷烟经营户和消费者利益，并参考长沙、娄底、广西、重庆、怀化市等地烟草专卖局关于中小学周围距离的规定，最终决定将间隔距离设置为50米。

2.无固定经营场所的；经营场所与住所不相独立的。《烟草专卖法实施条例》第九条明确规定，“申请烟草制品零售许可证应当有固定的经营场所”。根据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定，申请烟草专卖零售许可证应当具有与住所相独立的固定经营场所。因此，无固定经营场所或经营场所与住所不相独立的，不予办理烟草专卖零售许可证。在实践中，对于能出具政府主管部门占道经营许可或其他准予经营证明的，可视为具备固定经营场所，要在相关主管部门出具的占道许可期限内确定许可证有效期，许可证有效期届满申请延续的，需提供政府主管部门延展其经营许可时限的证明。

3.经营场所与住所不相独立，与住所的范围无法明确划分的。依据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定，申请烟草专卖零售许可证应当具有与住所相独立的固定经营场所。

4.已被政府纳入拆迁规划的区域。卷烟零售是商品零售业务的一种，无论是单营卷烟，还是附属销售，其经营主体与经营行为均要接受政府相关行政部门监管、调整。因此，卷烟经营者属地政府部门在市政规划、市场管理等方面的管控措施，相关行政主管部门规范管理方面的禁止性、限制性规定应当作为卷烟零售点负面清单的禁止性条款。对政府部门、相关行政主管部门有明文规定禁止发放烟草专卖零售许可证、明文禁止从事卷烟类商品经营的，不予发放烟草专卖零售许可证。

5. 政府规定禁止或不宜经营烟草制品的区域，如党政机关内部、医疗机构内部、托幼机构内部、普通高等学校等。根据《国家烟草专卖局办公室转发中共中央办公厅国务院办公厅关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项通知的通知》（国烟办新〔2014〕42号），其中明确要求“停止向党政机关内部新办烟草专卖零售许可证”。根据《关于进一步加强无烟医疗卫生机构建设工作的通知》（国卫规划函）〔2020〕306号）中无烟医疗卫生机构建设指南中的无烟医疗卫生机构基本要求第三条：机构范围内禁止销售烟草制品，无烟草广告。医疗机构内部不予设置烟草零售点。根据《关于进一步加强无烟学校建设工作的通知》（国卫规划函﹝2020﹞455号）无烟学校建设指南中关于学校范围的规定，托幼机构内部、普通高等学校均属于无烟学校范围，应当遵循校园内禁止销售烟草制品，无烟草广告的规定。

6.专业商业办公用楼，除平层全开放式门店外的其他经营场所。随着商事制度改革推进，商事主体市场准入资格放宽，专业商业办公用楼环境安静、配套设施齐全，吸引了大量微小企业进驻，租用专业商业办公用楼开设美容店、培训机构、棋牌室、私家菜馆等。这类经营场所具有隐蔽性和私密性，性质模糊难以界定。出于对公民住宅权的保护，行政机关对其无法实施有效监管，管理服务难以跟进，因此不予设置零售店。平层全开放式门店是指小区公共区域与街道旁的门面房，对外公开方便行政执法机关对其管理服务和监督，因此可以设置零售店。

（三）关于限制零售点设置区域的说明

本规定中限制零售点设置的区域只要指辖区内规模较大、容易形成卷烟批发的集贸市场、货物集散中心、物流园区、车站码头等区域。根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十六条的规定：制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理数量范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。以及《湖南省烟草专卖局关于修订烟草制品零售点合理布局规定的指导意见》文件，同时参考了长沙、娄底、广西、重庆、怀化市等地烟草专卖局关于限制零售点设置的规定。

（四）关于同一地域范围内两个或者两个申请的说明

根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第三十四条的规定：烟草专卖局审批两个或两个以上烟草专卖零售许可证申请，因烟草制品零售点合理布局规划限制无法都准予许可的，应当对先受理的申请作出准予许可的决定。